21.4.1992
Obcím byl svěřen v dubnu minulého roku zákonem č. 272/1991 majetek, s nímž mají za úkol v budoucích desetiletích hospodařit. Záměrně používám slovo „desetiletích“, protože zcela přirozeným sklonem zastupitelstva bývá vidět při posuzování a rozhodování v perspektivě svého volebního období, tedy čtyř let. Každý skutečný hospodář však ví, že to je krátkozraká perspektiva. Zkušení podnikatelé uvažují s výhledem na třicet let dopředu (tedy přibližně na dobu produktivního věku) a zvlášť výhodné kontrakty se uzavírají na dobu šedesáti či devadesáti let. Ovšem za předpokladu, že hospodářská situace je stabilní.
V současné době je možné se seznámit s nejrůznějšími koncepcemi hospodaření, přičemž koncepce v konkrétních obcích jsou někdy zcela protichůdné a diskutuje se o tom, která je lepší, pravicovější atd. Mnoho se hovoří také se o tom, zda obce mají či nemají podnikat. Často se setkávám s řešeními, které bych nazval „ideologickým“ přístupem. Jedna z mnoha možností je prohlášena za jedině správnou. Situace je složitá, zejména proto, že se v některých případech jedná o stovky nemovitostí a složité problémy nemívají jednoduché řešení.
Na základě řady takovýchto diskusí jsem se pokusil navrhnout několik zásad pro nakládání s obecním majetkem, na jehož správu, jak známo, obce většinou nemají dostatek finančních prostředků. Snad bude užitečné vytvořit touto cestou možnost srovnání a veřejné diskuse. Ostatně problematika se týká nejen členů zastupitelstva, voliči se při příštích komunálních volbách budou ptát jak se hospodařilo s jejich majetkem a zastupitelstva budou muset skládat účty.
Zásada první: koncepce rozvoje obce
Úkolem volených orgánů obce v samostatné působnosti je vtisknout své obci tvář. Platný zákon o obecním zřízení vyjmenovává některé prostředky, jimiž toho může dosáhnout: v § 14 se dočteme, že obec tím, jak hospodaří se svým majetkem zabezpečuje hospodářský, sociální a kulturní rozvoj svého územního obvodu, ochranu a tvorbu zdravého životního prostředí a uspokojování potřeb obce například tím, že spravuje předškolní zařízení, základní školu a zařízení jí sloužící, vytváří podmínky pro začlenění zdravotně postižených a sociálně oslabených do společnosti, podílí se na sociální péči o občany obce, spravuje a udržuje místní komunikace a veřejné osvětlení, zajišťuje čistotu obce a odvoz domovních odpadů a jejich nezávadnou likvidaci. Za tím účelem, praví se dále v zákoně, obec může zřizovat a spravovat zdravotnická, kulturní a sportovní zařízení, ústavy sociální péče a zřizovat další zařízení sloužící k uspokojování potřeb občanů, zřizovat střední školy a jazykové školy a zajišťovat jejich činnost.
Krátce řečeno, obec je tu od toho, aby sloužila, aby doplňovala to, co nedokáže svou nabídkou dostatečně zajistit trh. Například o macešky před radnicí či v parku se musí postarat obec, protože podle tržních pravidel nelze vybírat korunu za „kouknutí“ na hezky upravené náměstí, ale má-li obec nějak vypadat, je dobře když tam macešky nebo něco jiného poroste.
K tomu, aby se toto všechno dalo zabezpečit, schvaluje zastupitelstvo podle § 36 obecního zákona územní plán obce nebo její části (jediná pravomoc zastupitelstva v přenesené působnosti). Ten potom hraje závažnou roli ve stavebním řízení, takže obec opravdu má účinný prostředek, jak obci tvář vtisknout.
První co tedy musí zastupitelstvo udělat je dobře promyslet dlouhodobou strategii. Zpravidla je nutné vzít ohled i na vazby vůči sousedům. Známé jsou případy, kdy se dvě obce předhánějí která z nich přitáhne více turistů, podnikatelů atd. Koncepce rozvoje obce tedy má být zasazena do širšího kontextu. V Praze každá městská část musí využít výhod svého postavení vůči jiným městským částem, jinde vesnice orientuje svou koncepci ve vztahu k blízkému městu. Chytří radní dokáží z nevýhod udělat výhody.
Například chybí-li ve městě skladové prostory, těžko lze přilákat podnikatele v určitých oborech, chybí-li možnost odpočinku ve městě, patrně budou obyvatelé odjíždět na víkendy ven z města (se všemi negativními důsledky takového stěhování). Lze rozvážit, kde vytvoří obec podmínky pro podnikání, kde pro nakupování, kde pro bydlení, kde se bude sportovat a odpočívat, kde budou parkovat auta a jak v tom všem budou školáci chodit do svých škol, aniž by museli kličkovat mezi auty a kde potom budou trávit volná odpoledne. Lidé se patrně budou chtít léčit v nemocnici či sedět v parku, ale nebudou si přát, aby byli otravováni exhalacemi místní fabriky.
V žádném případě však nejde o to, co se někdy nazývá „obecní socialismus“. Obec nepřikazuje, kde co má být a kdo to má nebo smí dělat. Stanoví obecně platné podmínky pro každého a tržní pravidla v rámci těchto podmínek udělají své. Pravidla musí být dostatečně obecná, aby ponechala svobodu tržním vztahům, i když se mohou vyskytnout případy, kdy obec přímo vypisuje veřejnou soutěž například na postavení parkoviště.
Souhrnem tedy dříve, než začnu s obecním majetkem hospodařit, musím si udělat trochu jasnější představu kam má takové hospodaření vést. Nic nevadí, že podle ujištění zkušených radních západoevropských zemí se nikdy žádná koncepce rozvoje obce neuskutečnila až do konce. Vždycky byla dříve či později překonána nějakou lepší. Přesto se slovutní páni radní shodují, že taková koncepce je nutná, nemá-li v obci panovat chaos. Je to nutné mimo jiné i proto, aby se včas připravily inženýrské sítě pro zamýšlený účel.
Zásada druhá: inventarisace
Dalším krokem hospodáře musí být přesná znalost majetku, který mám k dispozici. Smutné je, že některé obce dodnes jen přibližně odhadují, co je jejich majetkem. U některých nemovitostí, i když u nich neexistuje restituční nárok, některé obce dosud nemají vyřízeny právní náležitosti.
Předpokládám-li, že obecní rada se chová slušně a po právní stránce má všechny doklady v pořádku, nastává druhý krok: inventarizace z pohledu koncepce rozvoje obce. Nemovitosti popř. pozemky mne začnou zajímat z hlediska toho, jak mi mohou být prospěšné při uskutečňování koncepce rozvoje. Začne mne zajímat kde jsou nebytové prostory, kde by se daly vytvořit nové skladové prostory, kde je třeba zachovat klidné prostředí a podobně. Zároveň podle koncepce mohu rozdělit nemovitosti do různých skupin podle jejich polohy, podle nutných investic atd. Výsledkem inventarizace tedy bude možná deset, možná i více kategorií.
Například kde jsou pouze bytové prostory, kde jsou bytové i nebytové prostory, kde za jistých okolností mohou nebytové prostory vzniknout (např. instalace plynové kotelny uvolní suterén), kde jsou prodejní plochy atd. U každé skupiny lze rozlišit podskupiny podle polohy (např. v plánované převážně obytné čí nákupní zóně atd.). V rámci každé podskupiny lze rozlišit kategorie podle stavu nemovitosti (potřebuje-nepotřebuje opravu), nebo podle rentability (dům je schopen si na sebe vydělat, ne-li hned, tak v dohledné době, dům si na sebe nikdy nevydělá a je ve špatném stavu, nebo rozhodnutí může počkat).
Souhrnem pro rozhodování o majetku obce potřebuji mít určité vytypované informace a podle nich si vytvořím určité třídění, protože jinak velké množství informací nedokážu zpracovat.
Zásada třetí: formy hospodaření
Možností jak s majetkem hospodařit je nekonečně mnoho, ale jsou jen dvojího typu: dobré a špatné. Jedním extrémem je ponechat si jej za každou cenu, jiným extrémem je prodat ho za téměř nulovou cenu. Avšak pozor na generalizaci, nelze se spokojit s ideologickou formulací a vše řešit plošně. Dříve než rozhodnu, je dobré si uvědomit jaké jsou možnosti.
Pokusím se některé vyjmenovat bez nároku na úplnost výčtu. První možností je určitou část majetku ponechat ve vlastnictví obce a zabezpečit jeho správu. O formách správy obecního majetku by však bylo třeba napsat zvláštní studii.
Rozhodnu-li se z jistých důvodů zůstat vlastníkem, otevírají se další možnosti například smluvní pronájem na jistou dobu vázaný na terminovanou rekonstrukci, smluvní pronájem vázaný na zřízení sociálního bytu pro obec, smluvní pronájem vázaný na vytvoření nebytových (např. skladových) prostor.
Shledám-li naopak důvody nebýt nadále vlastníkem, pak připadá v úvahu například odprodej bytového domu právnické osobě vytvořené nájemníky (případně si obec může ponechat tzv. zlatou akcii), odprodej jednotlivých bytů nájemníkům (všech nebo jen části), veřejné výběrové řízení (veřejná soutěž), veřejná dražba, zprostředkovaný prodej, nabídkové řízení atd. Někdy je možné na prodej vázat další břemeno (forma kauce), někdy může být výhodné zachovat pro obec na jistou dobu předkupní právo.
V odůvodněných případech lze přistoupit i na nižší než tržní cenu, avšak nemělo by to být pravidlem.
Dokonce mohu vyhlásit cosi jako soutěž „privatisačních projektů“ či v určitých případech uskutečnit obdobu kupónové privatizace v obci (obecní majetek patří všem občanům obce, nelze jej tedy za jinou než tržní cenu prodávat uživatelům bytů apod.).
Souhrnem můžeme říci, že lze použít všechny známé privatisační metody.
Zásada čtvrtá: politické rozhodnutí
Pokud si tedy zastupitelstvo dokáže vytipovat sortiment diferencovaných přístupů, nastane největší problém: politické rozhodnutí k jakým skupinám nemovitostí je třeba jak přistoupit. Pravděpodobně se kvalita takového rozhodnutí stane nejdůležitějším argumentem při příštích komunálních volbách.
Dosud vyjmenované možnosti jsou jen některé prostředky k utváření atmosféry v obci. Většinou lze ovlivnit tvář obce jen nepřímo územním plánem. Je-li však obec vlastníkem určitých nemovitostí, má více možností. Stejně problematické jako rozhodovat plošně o všech nemovitostech je rozhodovat případ od případu, protože takové rozhodnutí bude nepochybně napadáno, někdo může být obviňován z podjatosti, sledování vlastních zájmů, či dokonce úplatků. Pokud se však stanoví předem, bez ohledu na konkrétní případy, podrobná pravidla jak v jednotlivých kategoriích postupovat a případně jak rychle (např. prodej, ale až za dva roky) a pokud jsou pravidla odůvodnitelná, lze politické napětí snadněji překonat. Takové rozhodnutí se snadněji obhajuje před veřejností.
Při tomto rozhodování vstupuje do hry ekonomický pohled. Při rozhodování je nutné mít k dispozici účetní hodnoty, odhady, znalosti tržních cen, technický stav domu, odhad jakou by dům měl hodnotu, kdyby stál na zelené louce a další. Někdy se rozhoduje obec privatizovat část majetku, protože ví, že by nebyla schopná jej dobře spravovat. Někdy s ohledem na obyvatele domu je lepší prodat dům v dražbě s břemenem generální opravy do dvou let, než jej nabízet nájemníkům, kteří určitě během dvou let nebudou mít prostředky na rekonstrukci a do příštích komunálních voleb musí obec nějak vypadat. Je třeba zvážit, kolik bytů chce obec mít a jaké typy bytů to mají být.
Obecní zákon, který u nás platil přibližně sto let, a později tzv. finanční novela (z. č. 329/1921 Sb. z. a nař.) se pokoušel předpokládanou krátkozrakost při hospodaření, danou horizontem volebního období, vyrovnat tím, že ztížil podmínky při prodeji (zcizování) majetku obce. Zaujalo mne usnesení zastupitelstva jedné obce, podle něhož finanční prostředky získané prodejem v žádném případě nebudou použity v běžném rozpočtu, ale že se investují na zhodnocení ostatního majetku obce nebo na zakoupení jiných nemovitostí, které budou pro obec výhodnější. Před příštími komunálními volbami předstoupí před své voliče s tím, že majetek obce se neztenčil a pravděpodobně budou dosavadní radní úspěšní. Naopak mne poněkud zaráží, když se některé obce z lidumilných důvodů rozhodnou za výrazně netržní cenu rozprodat (či téměř rozdat) domy těm, kdo v nich bydlí. Bez koncepce a bez uvážení. Možná si tím nakloní ty své občany, kteří v takových domech bydlí. Kdybych ale bydlel v takové obci v neobecním domě, měl bych pocit nevyřízených účtů s radnicí. Obec totiž není zastupitelstvo, ale podle naší ústavy je společenstvím občanů. Vůbec by se mi nelíbilo, že se má obecní (tedy i můj) majetek tak trochu po socialisticku rozdávat. Určitě bych už takové lidi na radnici nevolil. Navíc bych možná nabyl podezření, že prodáváním pod cenou se má oddálit vytvoření trhu s byty a umožnit spekulace.
Očekávám tedy od zastupitelstva obce, že se bude chovat ekonomicky a bude hospodařit společným majetkem za účelem splnění úkolů, které obci náleží a které nedokáže pokrýt trh. V žádném případě si nepřeji, aby obec podnikala pro zisk. V čem je rozdíl mezi podnikáním a hospodařením? Podnikatel by kapitál soustředěný v obecním majetku převedl do finanční podoby, nakoupil by akcie, založil výnosné podniky a podnikal by. Jenže já chci, aby obec plnila uvedené komunální úkoly. To v některých případech nemůže zajišťovat podnikatel.
Na rozdíl od podnikatele, obec nesmí riskovat, nesmí skončit v konkursu (bankrotu), protože úkoly obce musí být za všech okolností plněny, nechci-li dopustit narušení života v obci a tedy i ekonomiky.
Finanční prostředky uložené v nemovitostech zatím příliš nevynášejí (i když se patrně v dohledné době ceny nájemného změní). Ceny nemovitostí ale neklesají. A každá nemovitost v majetku obce je pro budoucí pány radní šancí lépe plnit úkoly, o jejichž existenci já dnes ještě ani nevím. Proto bych počkal s rozhodováním přinejmenším do doby, kdy se o nájemném rozhodne. Patrně by mé rozhodování také ovlivnila i znalost chystaných daňových zákonů. Pokud tedy chci být dobrým hospodářem, budu pokud možno chránit tyto šance pro budoucí generace a podle možností je rozšiřovat. Nemohu si uzavřít cestu do budoucnosti. Obec je tu od toho, aby sloužila, starosta aby se staral. Hospodaření s obecním majetkem za účelem plnění uložených úkolů je nepochybně pracnější a zdlouhavější než podnikání.
Závěrem: se znalostí koncepce a informací o majetku budu rozhodovat o tom, s jakou částí majetku jakým způsobem a kdy naložím. Budeme-li mít na radnicích hospodáře, budou naše obce brzy vypadat podstatně lépe. A to je to, co si určitě všichni přejeme.